Lublin, 8 lutego 2005 r.

RIO-II-060/119/2004

Pan Krzysztof Stępniak

                                                                           Wójt Gminy Serokomla

Szanowny Panie Wójcie,

W dniach od 2 do 16 grudnia 2004r., inspektor Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, Marian Stachyra, przeprowadził doraźną kontrolę gospodarki finansowej gminy Serokomla w zakresie zamówień publicznych.

Do ustaleń kontroli, zawartych w protokole omówionym i podpisanym 16 grudnia 2004 r., zastrzeżeń nie wniesiono.

W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, ustawy o finansach publicznych oraz prawa budowlanego. Ujawniono też czyny, które mogą skutkować odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

            Poniżej podaję stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia oraz sposób ich wyeliminowania, stosownie do przepisów art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.)

1.      Udzielanie zamówień publicznych na roboty budowlane w innych trybach niż przetarg nieograniczony, przy braku okoliczności określonych ustawą o zamówieniach publicznych, dopuszczających zastosowanie tych trybów:

a)      udzielenie zamówienia na modernizację drogi gminnej Ernestynów – Leonardów w trybie negocjacji z zachowaniem konkurencji, w sytuacji, kiedy poprzednie postępowanie prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego unieważniono, uzasadniając, że cena najkorzystniejszej oferty przewyższała kwotę, jaką zamawiający mógł przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, co nie było przesłanką umożliwiającą zastosowanie tego trybu, a nie zachodziły żadne z okoliczności określonych przepisem art. 64 ustawy,

b)      udzielenie zamówień na wykonanie robót budowlanych polegających na:

- ułożenie warstwy nawierzchni z betonu asfaltowego grub. 3cm na ul. Cmentarnej,

- wykonanie nawierzchni z masy bitumicznej grub. 4cm na ul. Lubelskiej i ul. Kościelnej,

w trybie zapytania o cenę, przewidzianym wyłącznie do udzielania zamówień na dostawy rzeczy lub usługi, w myśl przepisów art. 67 i art. 68 ust. 1 ustawy.

Zamówień publicznych udzielać w trybie innym niż przetarg nieograniczony lub przetarg ograniczony, wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.), stosownie do przepisu art. 10 ust. 2 tej ustawy.

Obecnie trybowi negocjacji z zachowaniem konkurencji według obowiązującej do 1 marca 2004r. ustawy o zamówieniach publicznych, odpowiada tryb – negocjacje bez ogłoszenia, który może być stosowany, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z okoliczności wymienionych w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, przy czym również obecnie przesłanką umożliwiającą udzielenie zamówienia w tym trybie jest unieważnienie wcześniejszego przetargu wyłącznie z powodu niezłożenia żadnej oferty lub odrzucenia wszystkich ofert. Unieważnienie przetargu z innych przyczyn nie upoważnia do zastosowania tego trybu w kolejnym postępowaniu.

Zaprzestać udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane w trybie zapytania o cenę. Stosownie do przepisu art. 70 cytowanej ustawy, zamówienia w tym trybie udzielać wyłącznie wtedy, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia nie przekracza 60.000 euro – str. 3, 7 i 8 protokołu.

2.      Brak kontrasygnaty skarbnika gminy na umowach w sprawach zamówień publicznych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

Umowy i inne czynności prawne mogące spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych przedkładać skarbnikowi gminy lub osobie przez niego upoważnionej, celem ich kontrasygnaty, stosownie do przepisów art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Brak kontrasygnaty skarbnika powoduje nieskuteczność czynności prawnej - co oznacza, że czynność ta nie jest dotknięta wadą nieważności, nie może jednak wywoływać skutków prawnych – 4, 7, 9 protokołu.

3.      Zaciągnięcie przez Zarząd Gminy - bez stosownego upoważnienia Rady Gminy - zobowiązań pieniężnych na realizację zadań inwestycyjnych, przez zawarcie:

a)      3.09.2001r. – umowy na modernizację drogi gminnej Ernestynow – Leonardów o wartości 411.779,55 zł,

b)      4.10.2001 r. – umowy na ułożenie warstwy nawierzchni z betonu asfaltowego grub. 3 cm na ul. Cmentarnej w Serokomli o wartości 32.048,64zł,

mimo, że w uchwale budżetowej na 2001 rok nie zaplanowano środków na realizację tych zadań oraz zapłata faktur wykonawców przed ujęciem tych inwestycji w planie finansowym,

c)      8.10.2002 r. – umowy na wykonanie nawierzchni z masy bitumicznej grub. 4cm na ul. Lubelskiej i ul. Kościelnej w Serokomli o wartości 58.959,68 zł, mimo, że Rada Gminy upoważniła Zarząd do zaciągnięcia zobowiązania na realizację tej inwestycji w wysokości 40.000 zł (obciążającego budżet gminy w 2003 roku).

Przy zawieraniu i realizacji umów o wykonanie zadań inwestycyjnych przestrzegać zasady zaciągania zobowiązań pieniężnych do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki, stosownie do przepisów art. 29 ust. 6 i art. 132 ustawy o finansach publicznych, oraz zasady dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, stosownie do przepisów art. 28 ust. 1 i art. 92 pkt 3 w związku z art. 129 ust. 1 tej ustawy.

Przekroczenie zakresu upoważnienia dokonywania wydatków ze środków publicznych oraz zakresu upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązań obciążających budżet stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stosownie do przepisów art. 138 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o finansach publicznych.

Zobowiązania w zakresie podejmowania inwestycji ponad kwotę ustalaną corocznie przez radę gminy mogą być zaciągane na podstawie i w zakresie przewidzianym w stosownej uchwale rady gminy, podjętej na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e ustawy o samorządzie gminnym - strony 4, 6, 7-8, 9 protokołu.

4.      Bezpodstawne odstąpienie przez zamawiającego od umowy na modernizację drogi gminnej Ernestynów – Leonardów po zrealizowaniu przez wykonawcę 50 % zakresu umownego robót, bez zawarcia na piśmie zmian postanowień zawartej umowy oraz udzielenie wykonawcy w zamian – zamówienia na ułożenie nawierzchni dróg o takiej samej długości, od jakiej odstąpiono (1,1km) w miejscowościach Pieńki i Serokomla – bez stosowania ustawy o zamówieniach publicznych i bez zawarcia pisemnej umowy.

Zaprzestać dokonywania zmian postanowień zawartych umów w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, lub zmiany te są korzystne dla zamawiającego, stosownie do przepisu art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, pamiętając o tym, że zmiany umowy dokonane z naruszeniem tego przepisu są nieważne, w myśl art. 144 ust. 2 tej ustawy.

Z możliwości odstąpienia od umowy w sprawie zamówienia publicznego korzystać wyłącznie w razie zaistnienia istotnej zmiany okoliczności powodującej, że wykonanie umowy nie leży w interesie publicznym, czego nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, w terminie 30 dni od powzięcia wiadomości o tych okolicznościach, stosownie do przepisu art. 145 ust. 1 tej ustawy.

Przestrzegać – pod rygorem nieważności – obowiązku zachowania formy pisemnej umów w sprawach zamówień publicznych, stosownie do przepisów art. 139 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych, w szczególności – umów o roboty budowlane oraz zmian tych umów, zgodnie z przepisami art. 648 § 1 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu cywilnego.

Zamówień publicznych, których wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 6.000 euro, udzielać wyłącznie wykonawcom wybranym zgodnie z przepisami ustawy – Prawo zamówień publicznych, stosownie do przepisów art. 4 pkt 8 i art. 7 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o finansach publicznych – str. 5 protokołu.

5.      Sporządzenie protokołu odbioru robót budowlanych (modernizacja drogi gminnej) zawierającego dane niepełne i niezgodne ze stanem rzeczywistym – z treści protokołu nie wynika ile, jakich i gdzie wykonywanych robót odebrano, natomiast wartość tych robót wskazuje, że zrealizowano roboty zgodne – co do wartości – z zawartą umowy, co było niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż całego zakresu robót powierzonych umową na drodze Ernestynów – Leonardów o długości 2,2 km nie wykonano i zrealizowano zaledwie 50 % zakresu robót będących przedmiotem zamówienia. Pozostałą ilość robót wykonano w nieprzewidzianych umową miejscowościach Pieńki i Serokomla.

Dokumenty dotyczące odbioru robót budowlanych (protokoły odbioru robót) sporządzać w sposób niebudzący wątpliwości co do ich wiarygodności i rzetelności, w szczególności w protokołach zamieszczać dane w zakresie ilości, jakości i wartości robót faktycznie wykonanych, odebranych i przekazanych do użytkowania.

Odbiór robót to istotny element realizacji inwestycji dla obydwu stron tego procesu. Dla wykonawcy protokół odbioru robót stanowi potwierdzenie wykonania (lub niewykonania) robót oraz podstawę do żądania wynagrodzenia, natomiast dla zamawiającego protokół ten stanowi podstawę do kontroli wykonywanych przez wykonawcę postanowień umowy w zakresie ilości zamówionych i wykonanych robót, terminowości ich realizacji oraz stwierdza ewentualne wady i usterki.

Tym samym protokół odbioru stanowi dla zamawiającego podstawę dochodzenia kar umownych lub żądania usunięcia wad przedmiotu zamówienia stwierdzonych przy odbiorze oraz wyznacza początek biegu terminów rękojmi za wady.

Brak prawidłowo sporządzonych protokołów odbioru robót może prowadzić do nieprawidłowego rozliczenia z wykonawcą poprzez zapłatę za roboty niewykonane lub też pozbawić możliwości dochodzenia roszczeń z tytuł wad przedmiotu zamówienia, w tym wad ujawnionych w okresie rękojmi – str. 5, 6 protokołu.

6.      Wykonywanie robót budowlanych polegających na remontach dróg bez zgłoszenia wykonywania tych robót do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

W przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie dróg, przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania tych robót, dokonywać ich zgłoszenia właściwemu organowi, przystępując do ich wykonywania, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji, stosownie do przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego - strony 6, 8, 10 protokołu.

7.      Nieterminowe regulowanie zobowiązań wynikających z zawartych umów

Przestrzegać obowiązku regulowania zobowiązań pieniężnych z tytułu wykonanych robót, dostaw i usług, w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, nie dopuszczając do powstania zaległości, które mogą skutkować naliczaniem odsetek za zwłokę, stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych - strona 6 i 9 protokołu.

8.      Niesporządzenie wymaganej dokumentacji projektowej i kosztorysów inwestorskich przy zamówieniach publicznych na:

-  ułożenie warstwy nawierzchni z betonu asfaltowego grub. 3cm na ul. Cmentarnej,

-  wykonanie nawierzchni z masy bitumicznej grub. 4cm na ul. Lubelskiej i ul. Kościelnej,

przez co nie określono w prawidłowy sposób przedmiotu i wartości szacunkowej tych zamówień, czym naruszono przepisy art. 17 ust. 1 i art. 35 ust. 2 i 2a ustawy o zamówieniach publicznych.

Jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych - przedmiot zamówienia opisywać za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, stosownie do przepisów art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Wartość zamówienia ustalać zgodnie z przepisami art. 32 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy, tj. jako całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone z należytą starannością na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzanego na etapie opracowania dokumentacji projektowej albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, uwzględniając także wartość dostaw związanych z wykonywaniem robót budowlanych oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy.

Określenie wartości szacunkowej zamówienia przed wszczęciem postępowania ma istotne znaczenie dla stwierdzenia obowiązku stosowania ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz decydujący wpływ na wybór właściwego trybu i stosowanie odpowiednich procedur udzielania zamówień publicznych – str. 7 i 8 protokołu.

9.      Zawarcie 03.09.2001r. z wykonawcą modernizacji drogi gminnej Ernestynów – Leonardów dwóch umów (o tym samym numerze, dacie zawarcia i wynagrodzeniu) na wykonanie robót objętych jednym zamówieniem, zawierających różne ustalenia dotyczące rozliczenia za wykonane roboty.

Postanowienia § 9 ust. 6 umowy zacytowane na str. 4 protokołu kontroli, nie znajdują odzwierciedlenia w egzemplarzu umowy dołączonej jako załącznik do protokołu, zawarte są natomiast w egzemplarzu umowy, który przysłano po zakończeniu kontroli (wynika z tego, że inny egzemplarz umowy przedstawiono do celów kontroli, a z innego egzemplarza sporządzono kserokopię stanowiącą załącznik do protokołu).

Z oferentem wybranym w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zawierać jedną umowę, pamiętając o tym, że umowa jest nieważna w części wykraczającej poza określenie przedmiotu zamówienia zawarte w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zgodnie z przepisem art. 140 ust. 2 tej ustawy. W celu zapewnienia pełnej kontroli zawieranych umów oraz w celu uniknięcia zawarcia różnych umów dotyczących tego samego przedmiotu, rozważyć możliwość zaprowadzenia rejestru zawieranych umów.

Dokonując zmian w umowie zawartej z wybranym wykonawcą, przestrzegać określonego przepisem art. 144 ust. 1 tej ustawy - zakazu dokonywania zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy lub zmiany te są korzystne dla zamawiającego – str. 4 protokołu.

Jeżeli uważa Pan, że wśród wniosków zawartych w tym wystąpieniu są takie, które naruszają prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, przysługuje Panu – zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych – prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie w ciągu 14 dni od otrzymania tego wystąpienia.

Stosownie do przepisów art. 9 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych sprawozdania z realizacji - w formie pisemnej i elektronicznej (np. na dyskietce lub na adres: wkgf@lublin.rio.gov.pl) - oczekuję w terminie 30 dni od daty doręczenia Panu tego wystąpienia.

Do wiadomości:

Rada Gminy w Serokomli